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2008年7月18日
内蒙古锡盟东乌旗90万亩集体土地涉嫌被越权占用、转租。土地确权与草原生态环境保护唇齿相依。两年前，我们才有人知道，我们的草原被别人占用了。”7月25日的一个午后，宝音朝格图对中国经济时报记者说，当牧民们想再次划分草场的时候，发现属于集体的90万亩土地(草原)“被别人占用”了。宝音朝格图是内蒙古自治区锡林郭勒盟(下称锡盟)东乌穆珠沁旗(下称东乌旗)满都胡宝拉格镇(下称满都镇)陶森淖尔嘎查村的牧民，他说90万亩被他人“占用”的草原，原本属于满都镇的三个嘎查所有，它们分别是满都胡宝拉格嘎查、陶森淖尔嘎查和巴彦布日德嘎查。“如果拿回了这90万亩集体土地，不但有利于改善牧民的生活，更有利于草原生态环境保护。”宝音朝格图说。环境保护观念日益深入人心的今天，我国北方的沙尘暴也越来越多，越刮越烈；而北方大草原生态环境的恶化，正是中国沙尘暴频发的根源。90万亩集体土地为何会被他人占用？这些草原对牧民意味着什么？这一事件跟草原生态保护又有何关联？
90万亩草原“失踪”
从1987年内蒙古人民出版社出版的《内蒙古国土资源地图集》上可以看到，内蒙古全区仅剩下锡林郭勒与呼伦贝尔两块孤零零的大草原。在锡盟东乌旗，内蒙古东北部最好的草原之一在满都镇得以保存。“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”，“翠色欲流”，“天高云低”……这是7月下旬中国经济时报记者在满都镇草原牧区看到的真实景色。东乌旗位于内蒙古锡盟东北部，满都镇的方位则在东乌旗的东北部。
2006年以前，满都胡宝拉格苏木(乡，下称满都苏木)作为单独的乡镇级行政单位，下辖满都胡宝拉格、陶森淖尔和巴彦布日德3个嘎查。2006年，锡盟对苏木乡镇的行政区划进行了调整，满都苏木与西边另一个苏木合并为现在的满都镇。牧民们向中国经济时报记者反映“失踪”的90万亩草原，位于满都苏木的东北部。
“草原太大了，我们的土地被别人占用时我们并不知道。”宝音朝格图很无奈地说，90万亩草原“不属于牧民”已经好几年了，而几乎所有的牧民对此都不知情。
宝音朝格图说，大约在两年前，这个事情才开始浮出水面。“是三个知情的老干部最先捅出来的。”一位不愿意透露姓名的牧民对中国经济时报记者说，2000年以后，由于人口的增多，牧民们觉得现在的草场不够用了，“有人想到原来余留的那块草场时，发现它已经被别人占用了”，2005年下半年，三个老干部把这一消息透露给了陈继群。
1967年曾在东乌旗插队的陈继群，是民间环保组织“自然之友”保护草原联合项目工作委员会负责人，也是“曾经草原”网站站长，作为职业画家，他还被誉为“我国以草原为题材的先驱油画家”。
陈继群知道这一消息以后，立即告知了满都镇的有关牧民。“我们这里消息太闭塞了，有时候其他地方发生的事情我们甚至一年后才知道。”满都胡宝拉格嘎查长(村长)赛音格日乐对中国经济时报记者说，得知这一消息后，他们都十分震惊。知情人向记者提供了一份文件，文件记录的是三位老干部向有关部门申请解决满都苏木草场问题的报告。报告写道：我苏木草场面积为4717.2平方公里，1986年草场承包以来，承包给牧户的草场面积为3059平方公里，通过20多年的承包后，全苏木变得人丁兴旺，户数增多，同时牲畜繁衍后超载放牧也非常严重，加之自然灾害频繁，草场沙化日益加剧。因此，对草场进行合理开发利用，保护好环境已成为与每个牧户实际利益息息相关的头等大事。基于以上情况，全苏木牧户为了达到既维护草畜平衡，又拓展畜牧业发展空间，增加收入的双重目的，就想合理开发草场承包以来剩余的1658.2平方公里草场；但是，这些草场已于1990年前后以10-30年的租赁合同被转包给其他单位和非牧业个人。那些几乎侵占全苏木1/3草场面积的外来人员是怎样经营的呢？一是仍然在无限制地超载放牧；二是到现在为止肆无忌惮地随意开垦草场，破坏生态。而且，这些外来户的租赁合同是无效的。因为，依据草原法，这些外来户的租赁合同并未得到嘎查委员会全体成员2/3人数的同意，同时并未报请苏木、镇政府审批。因此，我苏木全体牧户的共同要求是，归还对外租出的草场，分给广大牧户经营，以提高他们的生产生活质量。
以上反映情况全部属实，恳请自治区草原监管部门、自治区经营管理部门给予查实后解决为盼。
报告末尾的署名为“东乌珠穆沁旗满都胡宝拉格苏木离退休干部：扎那、巴图、吉呼郎图”，时间是2005年4月10日。
记者了解到，扎那在1985年至1989年曾经担任过满都苏木党委书记，巴图为原满都牧场副场长，吉呼郎图曾经在陶森淖尔当了20年的嘎查长。“我们希望上级领导帮助解决这个问题。”扎那对中国经济时报记者说，他们现在也只能以写信举报的方式参与这一事件。
2006年1月10日，三个老干部给内蒙古电视台的蒙古语卫视频道《直播12》写了一封信，反映这个事情，但没有得到回应。“2月份，我们给电视台打了电话，第一次对方说领导不在。过几天又打了一次，领导在了，说会给我们回复，但是直到现在依然没有回复。”吉呼郎图对中国经济时报记者说，除此之外，他们再也没有更多的行动了。
不断变幻的地图
被牧民们认为“失踪”了的90万亩草原，在地图上得到反映。
一直关注这一事件的陈继群，两次向记者展示了他所搜集到的部分证据――关于满都胡宝拉格近3年的行政区划图。这三张不断变幻的地图，一是2004年版的东乌旗地图(内部版)，制图单位为东乌旗民政局；二是中国地图出版社出版、2005年1月第1版北京第8次印刷的内蒙古自治区地图册(书号为ISBN7-5031-2175-0/K.804)第35页的东乌旗地图；三是中国地图出版社出版、2006年1月第2版北京第10次印刷的内蒙古自治区地图(书号为ISBN7-5031-4094-1/K.2379)第104-105页的东乌旗地图。
陈继群向中国经济时报记者分析，虽然满都苏木90万亩集体土地被他人占用或租用多年，但在第一张地图上，这块土地名义上还是属于满都苏木的三个嘎查所有；在第二张地图上，满都苏木的这块土地被“切走”――划入了贺斯格乌拉牧场，并在其上建立了“黄旗移民村”；而在第三张地图上，由于今天的“撤乡并镇”，满都苏木的这块土地没有了明显界限，难以辨认了。
“集体土地被占用在先，更改地图在后，我想，这里边应该有人在绞尽脑汁打这块草原的主意。”陈继群说。
在一份已经解密的军事地图上，于1967年勘测的“满都胡宝拉格苏木界”(即满都苏木)中，证实了被牧民认为“失踪”的90万亩草原是原本属于他们的集体土地。
记者了解到，满都苏木的前身为成立于1958年的满都牧场(性质为公私合营的集体所有牧场)，那时，牧场的面积比苏木的面积还大，东部与宝格达山林场接壤，西部是锡盟最优良的冬季草场东、西额仑；1969年内蒙古兵团第六师把满都划入它的版图，建制为内蒙古兵团6师54团，1975兵团解散后由锡盟农管局接管。1984年回归东乌旗，
1985年实行体制改革后，满都牧场划归东乌旗，改名为满都苏木。苏木区划包括牧民们所说的90万亩草原。
扎那向记者解释，1986年承包草场到户的时候，因为草场比较大，“所以就留下了东边的1600多平方公里草场没有承包到户”。
“东乌旗政府1966年的27号文件、1984年的49号文件、1989年的11号文件等文件都能说明满都的土地界限。”扎那说，最有效的是1989年的11号文件，这些文件都能证明90万亩的草原属于集体土地。
“现在，我们已经知道了这块90万亩土地是属于我们的。”原满都苏木最大的嘎查、巴彦布日德嘎查长哈思巴特尔对中国经济时报记者说，他们一定要把这块土地的所有权拿回来。
陈继群援引1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条说，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有证书，确认所有权。
“我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《内蒙古实施‘土地管理法’办法》都要求自1999年起登记、发放《集体土地所有证》，但奇怪的是，直至2006年4月，内蒙古绝大部分旗(县)却没有依法进行土地登记、发放《集体土地所有证》或者《国有土地所有证》的工作。”陈继群说。
记者了解到，依据东乌旗政府文件(东政字1984·49号文件)，1984年满都苏木开始划分草场，草原的土地以嘎查为单位划归集体所有，再由嘎查分配到牧民个人承包经营，“发包方”为嘎查长。“我们已经和牧民签订了30年的承包合同。”赛音格日乐说。
然而，作为草原土地“发包方”的嘎查长，在很长一段时间内并没有拿到《集体土地所有证》。“所以，他根本无权处理草原土地。如果发生土地纠纷，发包、承包人都不能得到我国现行法律的保护。”陈继群说，如果没有《集体土地所有证》，从法律上说，这种草原承包合同并不具备法律效力。
迟到的《集体土地所有证》
牧民们向记者介绍，因为《集体土地所有证》迟迟没有发到他们的手中，“失踪”的90万亩集体土地一时也没有察觉。
1999年，《土地管理法》实施以后，内蒙古自治区人大也于2000年10月15日颁发了《内蒙古自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》，其中，在第二章“土地的所有权和使用权”中明确规定“自治区依法实行土地登记发证制度”：集体土地所有者、集体土地建设用地使用者和国有土地使用者，应当向旗县级以上人民政府土地行政主管部门或者其土地登记机构提出土地登记申请。集体土地由旗县人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。集体土地的建设用地，由旗县人民政府登记造册，核发《集体土地使用证》，确认使用权。
2004年6月22日，内蒙古社科院敖仁其副研究员到东乌旗满都苏木调查，满都嘎查并没有拿到相关权证这一消息反馈到敖仁其的耳中。
6月26日，敖仁其在东乌旗人大常委会主任巴图孟克的帮助下，约见东乌旗国土资源局某干部，询问为什么至今相关土地所有权证件还没有发到满都几个嘎查？东乌旗五十几个嘎查是否都没有发？该干部说，“这是疏忽，只是个别现象，原因是那几个嘎查长不主动到旗里来领。”敖仁其又问，有没有保存几年来的发放记录？是否可以看一下？这位干部说没有记录……
2004年10月3日，东乌旗国土资源管理局才把《集体土地所有证》发到满都胡宝拉格及巴彦布日德两个嘎查的嘎查长手中，随后不久，陶森淖嘎查也领到了《集体土地所有证》。拿到了《集体土地所有证》，三个嘎查的集体土地统计核对后，牧民们大吃一惊――他们的土地总面积至少缺了90万亩。
记者在牧民们提供的三个嘎查的《集体土地所有证》中看到：土地所有者满都嘎查的土地总面积为13.867万公顷，巴彦布日德嘎查的是13.8342万公顷，陶森淖尔嘎查的为9.0358万公顷。
牧民们向记者指出，三个嘎查的所有土地面积共计36.737万公顷，这与苏木原有的47.172万公顷相差10.435万公顷(约157万亩)――而这“失踪”的一百多万亩草原中，90万亩已经被他人占用或者非法租用。
曾担任过满都牧场副场长的巴图向记者透露了一份表格，在“集体草原被违规出租给四家单位明细表”的表格中，记录了90万亩草原租用的情况：内蒙古自治区某政府部门，租用10万亩，合同起止时间为1998年至2012年；某公司，租用10万亩，合同起止时间是1998年到2020年；东乌旗绿色示范牧场(原名：东乌旗活畜出口基地)，租用60万亩，1999年开始签约，2024年到期；大连某牧场，租用10万亩，有效期为2000年到2010年。
在巴图提供的“草场有偿使用协议”上述60万亩
上，甲方法人代表赫然签着原东乌旗旗长东戈的名字，协议第二条写着：甲方将境内406平方公里草场划拨给乙方有偿使用(包括1万亩退耕地)，使用期为25年(自1999年7月1日至2024年7月1日止)。协议第六条写着：乙方……可以利用草场和其他资源招商引资，入股(或投资)兴办某些合作项目。必要时可以转让草场吸引外资……
“这些做法，已经违反了《土地管理法》的相关规定，是触犯《刑法》的行为。”牧民们对中国经济时报记者如此表示。
“你不能光听有些牧民瞎说。”7月31日，满都镇镇长呼日查对中国经济时报记者说，这些土地属于历史遗留问题，“谁着急了也没有用”，“政府有关部门已经就此召开了多次会议，对如何处理这一问题也跟不少牧民进行过交流。”
呼日查说，这个问题已经存在了五六年，满都镇刚由苏木改为镇，“很多事情都需要一步一步解决。”有关部门“租用草场的时候，是以每亩5分钱租出去的，那是为了保护草原。”
土地确权与草原生态保护
满都镇的牧民们告诉记者，他们也不知道这90万亩的草原究竟以多少钱转租给他人。
一位知情者向记者提供了一份文件，这是一份内蒙古某旗转租63000亩草场的证据，其中，这些草场转租一年，有关部门“审批手续费”就收了63万元。“这些土地1997年审批就收了那么多钱，满都的90万亩草原从1998年才开始转租，就算租金是每亩5分钱，那其他手续费呢？”这位知情人问道。
“钱还是次要的，问题是我们没有拿到90万亩草原的所有权，草原上发生了任何事我们都无权干涉。”满都嘎查的牧民额尔敦对中国经济时报记者说。
额尔敦向记者举了一个让牧民们感到无奈的例子。两年前，在属于牧民的集体草场上，一家外地企业在一个名为阿尔哈达山的草场探矿，并且打算在上边建设永久性建筑及开设选矿场，但由于嘎查还没有拿到《集体土地所有权证》，牧民们没有办法伸张自己的权益。
额尔敦所说的阿尔哈达山，正是在畅销书《狼图腾》的故地――乃林郭勒草原。
7月24日，记者在乃林郭勒草原看到，《狼图腾》书中的“天鹅湖”和那条“闪着银光……弯弯绕绕，河弯河套越绕越圆”的乃林河就在阿尔哈达山的山脚延伸处。山上选矿场已经开始投入生产，生产设施及生活设施已经基本建设完毕。选矿场连接外界的道路也已经基本铺设完，山上的永久性建筑――厂房、办公楼等已经投入使用，山脚下抽取地下水的汲水房也已经建好。然而，选矿场所占用的集体土地并没有与牧民签订租用集体土地和破坏草原植被补偿合同，采矿所需地下水的日用水量也不肯向土地所有者透露。“水是草原最珍贵的资源。”赛音格日乐说。
“我们祖祖辈辈赖以生存的家园遭受践踏，我们却无能为力。”在乃林郭勒草原夏营地放牧的朝克图对选矿场的做法感到忿忿不平。但由于当时还没有拿到《集体土地所有权证》，牧民们也只能眼睁睁地看着他们的牧场被外人侵占，草原生态因此被破坏。
2003年4月18日《内蒙古日报》报道，“全区国有农牧场土地确权发证、城镇住房和农村集体土地登记发证工作全面展开，全区国有土地及集体建设用地发证覆盖率分别达到90%和85%以上，有效地保障了土地权利人的合法权益。”
然而，根据中国经济时报记者的调查，截至去年年底，除锡盟东乌旗的几位嘎查长依法申请并领取到几本《集体土地所有证》之外，其他7000多个行政村(嘎查)的《集体土地所有证》确权发证工作迟迟没有展开。据陈继群的调查并经东乌旗国土局有关官员确认，到2006年4月止，作为内蒙古最大的牧业旗的东乌旗，57个嘎查(村)仅仅发放了10余本《集体土地所有证》。
“由于土地确权工作跟不上，造成草原主体缺位，不少草原被违法占用。”陈继群分析说，这是造成草原大面积荒漠化的根本原因。
为了尽快确认“失踪”的90万亩草原的界限，满都苏木的赛音格日乐和哈思巴特尔等三个嘎查长曾找到扎那、巴图等人，请这三位老干部去确认土地界限。“因为我们这些老人清楚土地的界限，年轻人不太清楚。”扎那说。
赛音格日乐告诉记者，满都胡宝拉格、陶森淖尔和巴彦布日德三个嘎查的嘎查长已经初步达成协议，以后将平分这90万亩草原，将其用作嘎查的集体牧场。
“我们希望政府有关部门执行有关的法律法规和政策。”哈斯巴特尔说，他希望国土局早日将属于嘎查集体所有的土地证明发到他们手中。
正在不断寻求相关法律法规帮助牧民维权的赛音格日乐说，“一切都应该回到法律的轨道”，他援引农业部2004年下发的《关于禁止开垦和非法征占用草原的紧急通知》，及该部2006年1月颁发的《草原征占用审核审批管理办法》的相关规定，论证了他认为“90万亩集体土地转租是非法”的观点。
7月27日下午，赛音格日乐一边阐述他的观点，一边从公文包拿出了一张复印的资料。那是一张印有“自治区纪委等部门联合发出通知，要求占用草场的党政机关及个人务于10月31日前无条件退出”的新闻报道。
这是7月2日的《内蒙古日报》，报道上说，自治区党委组织部、自治区监察厅和农牧业厅联合下发《关于清理党政机关及其领导干部和工作人员占用草场工作的实施方案》(以下简称《方案》)。
《方案》指出，全区各级党的机关、国家机关、人民团体及其领导干部和工作人员(包括离退休人员)，以办农牧场、转包、租赁、在牧户寄养牲畜等方式占用的草场，都要在8月31日前向本单位纪检监察或组织人事部门申报登记，各有关地区和部门再将申报登记情况于9月15日前上报自治区清理工作领导小组办公室。《方案》规定，占用草场的单位和个人在清理时限内无条件退出的，不追究其责任；对逾期拒不退出或隐瞒事实真相、采取其他手段继续占用草场的人员，要严肃查处，追究纪律责任；对单位占用草场拒不退出的，要追究该单位主要负责人的责任。
记者了解到，从1980年开始的10多年间，内蒙古牧区一些党政机关及其领导干部和工作人员以各种名义分得部分草场，进行长期占用、经营。
“通过清理党政机关及其领导干部和工作人员占用草场工作，带动和促进对其他非牧民占用草场的清理工作，切实维护牧民群众的合法权益，解决少数党员干部与民争利问题。”内蒙古自治区党委副书记、纪委书记巴特尔如此强调。
记者从东乌旗相关部门了解到，旗政府已经承诺把90万亩集体土地所有权归还满都三个嘎查。
“是要把这些土地归还给牧民，但每个嘎查划分多少还要旗政府开会研究决定。”东乌旗人大主任巴图孟克曾如此表示。
然而，土地造册确权的相关工作还没有进行，政府的理由是“解决历史遗留问题需要时间”。东乌旗满都镇镇长呼日查说，对于满都这90万亩的土地“政府也遇到了麻烦”，如果现在归还这些土地，原来跟承包方签订的合同就得中途废止。”
8月4日，记者致电呼日查，试图了解更多关于此事的情况时，呼日查拒绝了记者的采访。他说，“我不认识你，不要给我打电话了。”而后便匆匆挂线。
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